Поговорить о децентрализации с, по сути, идеологом реформы — директором по науке и развитию Института гражданского общества Анатолием Ткачуком — Поговорить о децентрализации с, по сути, идеологом реформы — директором по науке и развитию Института гражданского общества Анатолием Ткачуком — показалось логично. Тем более в ситуации, когда единственная реформа новой власти, которая имеет свою идеологию и концепцию, кстати, принятую правительством, оказалась на грани провала. Желание Банковой связать (или прикрыть) специальный статус для Донбасса децентрализацией, а ее оппонентов — не допустить этого во что бы то ни стало, делают сугубо профессиональную и ключевую для страны реформу заложником амбиций политических элит.

Об этом, а также о возможных вариантах спасения децентрализации мы и говорили с Анатолием Ткачуком.

Анатолий Федорович, похоже, ситуация с децентрализацией развивается по плану «Б». Какой путь нужно проделать реформе в обход Конституции, чтобы в итоге страна пришла в намеченную точку?

Возможный провал голосования изменений в Конституцию в части децентрализации действительно не трагедия. Это первое и главное. Но трагедия в другом — наблюдать как политики походя уничтожают единственное, что на сегодня можно назвать реформой.

Однако, если нам удастся продержаться хотя бы до лета — похороны не состоятся. Точка невозврата будет пройдена. На основном низовом уровне — в громадах — реформа началась и идет, согласно закону об объединении громад. Более 8 процентов громад уже объединились. В марте будут довыборы, и мы подойдем к отметке в 10 процентов. Новая волна объединений пойдет с июля, когда люди реально увидят результаты бюджетной децентрализации. Изменения же в Конституцию нужны для того, чтобы на уровне районов и областей передать исполнительную власть советам, а также ввести институт надзора (префектов — как кто-то назвал эту институцию в проекте изменений к Конституции). Но это уже второй этап реформы. Для людей, которым сегодня надо, прежде всего, самоорганизоваться у себя в громадах, это обстоятельство не имеет ключевого значения.

То есть мы на какое-то время можем остановиться на этом половинчатом уровне?

На какое-то время да. Тем не менее, настойчиво продвигаясь в тех местах, где не нужно трогать Конституцию. Тот же районный уровень. Районы сегодня умирают как класс. Есть масса районов, где образовались 1-2 полноценных громады и основные ресурсы и полномочия перешли к ним. Райсоветы остались ни с чем. Им нечего делегировать районным государственным администрациям. В Хмельницкой и других областях уже есть районы, в которых по одной громаде. Зачем там райрада и районная администрация? Есть и такие громады, где сконцентрировано более 80% населения района. Последнему в результате остались какие-то восемь маленьких сельсоветов, в которых ввиду отсутствия ресурсов уже невозможно ничего сбалансировать.

Это хорошо или плохо? Может вообще без районов обойтись? Помнится, кто-то из экспертов предлагал такой вариант реформы.

Это ожидаемо, поскольку мы изначально говорили, что нельзя проводить изменения на уровне громад, не учитывая районов. Районы состоят из громад, и если тронешь громады, районы посыплются. Однако политики побоялись нанести «психологические травмы» районным руководителям. Теперь нужно корректировать ситуацию, что называется, на ходу. Мы уже передали в министерство региональной политики законопроект об административно-территориальном устройстве Украины. Он может быть принят без внесения изменений в Конституцию. И если мы делаем этот шаг, то получаем нормативную базу для пересмотра границ районов. Следующий шаг — новое районирование, чего не надо бояться. Ведь если есть нормальная самодостаточная громада, район для людей не имеет большого значения. Почти все административные вопросы решаются на уровне громады. Понятно, что сегодня в процессе становления и объединения громад мы имеем массу нестыковок и проблем. Но это надо пережить. Институционально все сформируется, и люди поймут, что им в район больше не нужно.

Тем не менее, без районного уровня нам не обойтись. Украина — достаточно большое государство, и по прогнозам в результате реформы у нас будет 1000—1200 объединенных громад. Логично встанет вопрос надзора над актами органов местного самоуправления. И если мы уберем район, то слишком большая нагрузка ляжет на области, отчего пострадает качество. То есть на районном уровне за государственными органами останется узкий круг компетенций надзорного характера. К примеру, в какой-то громаде пять школ, громада сама регулирует их деятельность, назначает директоров, содержит и пр. Но контроль за качеством обучения — функция государства. В данном случае районного инспектора.

Важно, что до реформы мы не могли говорить о беспристрастном надзоре райадминистраций над сельскими и поселковыми советами. Потому что они были вмонтированы в систему финансирования с доминантой района. Бюджетом района руководила администрация. Теперь районы к бюджету громад не имеют никакого отношения, но могут осуществлять контроль. Что будет соответствовать Европейской хартии местного самоуправления.

А областной уровень?

В законы о местном самоуправлении и о местных государственных администрациях тоже нужно вносить изменения. Принцип тот же. Вот как, к примеру, построен закон о местных государственных администрациях? Большую часть полномочий местным государственным администрациям делегировали районные и областные советы. То есть формально за районными и областными советами уже сейчас целый пласт полномочий. Так как у них нет своего исполкома, они делегировали эти полномочия администрациям. Но! В связи с реформой большинство полномочий уходит громадам. Поэтому райсоветам нечего делегировать районным администрациям, а областным советам нечего делегировать областным администрациям. Практически автоматом полномочия глав местных госадминистраций сокращаются до уровня префектов.

Без изменений в Конституцию?

Да! И исходя из того, что администрация теряет полномочия местного самоуправления, она спокойно может осуществлять надзор. Таким образом, тот самый надзор префектуры мы спокойно можем обеспечить в рамках существующих сегодня местных государственных администраций. Не внося изменений в Конституцию.

И все-таки, Анатолий Федорович, если просто внести изменения в закон о местных государственных администрациях, глава администрации не сможет контролировать акты облсоветов, потому как, хоть и номинально, за ним останутся исполнительные функции. Учитывая наш менталитет, вряд ли главы администраций просто так выпустят из рук управленческий рычаг.

Но глава администрации контролирует акты районных советов. Акты же областных советов какое-то время может контролировать конкретный министр. В отношении менталитета. В силу того, что на областном уровне остается специфический объем полномочий, аппарат обладминистрации будет сокращен. А планировать стратегию развития области, которая опять-таки базируется на интересах конкретных громад, — не слишком большой рычаг. Влияние областных советов минимимизируется. Зато когда обладминистрация перейдет в разряд государственного чиновничества, она станет неким государственным арбитром, который помогает согласовать интересы между уровнями местного самоуправления региона. Уйдет политический момент.

Политические битвы на счет подчинения префекта комментировать будете?

Основная проблема не в том, кто кому подчиняется сейчас и кому будет подчиняться после завершения второго этапа реформы, а в том, что главы администраций — не государственные чиновники. Они — продукт договоренности Киева с региональными элитами.

Президента с региональными элитами.

Неважно! Важно то, почему региональные элиты заинтересованы в таком договорняке? Потому что через глав администраций до сих пор реализовывались полномочия в сфере бюджета, управления земельными ресурсами et cetera. Если же большая часть бюджета и земельных ресурсов уходит к громадам, то и цена вопроса этого руководителя падает. Поэтому они должны стать государственными служащими. Что тоже можно осуществить через внесение изменений в закон о местных государственных администрациях, посредством введения кадрового государственного резерва, ротаций и пр. Эти законопроекты у нас подготовлены еще с 2007 года.

Практически то, что стремились сделать де-юре через изменения Конституции, де-факто пошло снизу.

Да! И мы с вами действительно обсуждаем план «Б». Конечно, было бы очень хорошо внести изменения в Конституцию и делать реформу системно, сверху. Но в чем проблема украинского политикума и экспертной среды в частности? В том, что мы хотим, чтобы в Конституции было очень много всего написано. Однако, чем больше мы закладываем в Конституцию текста, тем больше порождаем проблем. У нас практически нет люфтов. И это рвет любой процесс. В европейских Конституциях разделы, касающиеся местного самоуправления, очень короткие. Там обозначены только принципы. Все остальное регулируется законами.

Именно поэтому я в какой-то момент охладел к конституционным изменениям. Там действительно есть большие пробелы. Во-первых, префект. Сколько бы политики ни рассказывали о его «драконовских» полномочиях, это достаточно анемичная фигура, деятельность которой можно легко парализовать. Так, согласно предложенным изменениям в Конституцию, если я, префект, остановил акт органа местного самоуправления, то именно я и иду в суд доказывать, что сделал правильно. А должно быть наоборот! Я остановил, а вы — орган местного самоуправления, идете в суд и доказываете, что я не прав. Иначе, чем больше я останавливаю, тем меньше у меня возможности что-то контролировать. Потому что я сижу в судах, доказывая, что решение местного совета о том, что в селе все коты должны иметь хвост не более 50 см, а в ставках можно купаться только в красных трусах — бред. То есть, если захотеть, то очень легко можно парализовать работу этого института. И поляки нам говорили об этом.

Вторая норма, которую я категорически не приемлю — это вытягивание на уровень КСУ актов местного самоуправления, которые угрожают целостности страны. По факту — это признание органов местного самоуправления субъектами федерации. Господа, если вы не слышите, если не видите проблемы, оперируя категориями «давайте примем, а потом, если что, поправим», то лучше не принимать совсем.

В конце декабря депутаты проголосовали в первом чтении закон №3693, по сути, закрепляющий императивный мандат на местном уровне. Голосовали все так называемые демократические фракции коалиции. В случае принятия этого закона Игорь Колиушко говорит о конце децентрализации. Вы на самом деле считаете, что ВР готова идти по плану «Б»?

Я думаю, что до принятия этого закона в целом дело не дойдет. Хотя бы потому, что есть достаточно компетентные эксперты, способные своевременно вынести проблему в публичную плоскость. Этот подход как раз из «драконовских», который идет вразрез с любыми демократическими процедурами, и депутатам будет сложно не учесть мнение общественности.

Что же касается ключевого на данном этапе закона об административно-территориальном устройстве, то и здесь у парламента мало маневра. Когда у руководителей райрад и райадминистраций исчезнет иллюзия, что они «как-то выкрутятся», что все вернется на круги своя, что они еще «все порешают», голосование состоится. Потому что не выкрутятся и не «порешают». Потому что бюджета у них нет и уже не будет. Дороги же за чиновников жители громад вряд ли пойдут перекрывать. Более того, сейчас все государственные органы массово пересматривают свои районные единицы — налоговая, судебная администрация, СБУ, прокуратура, энергетики… Сегодняшние границы районов себя давно изжили. И создание больших громад — это хороший холодный душ для тех, кто еще не понял, что происходит.

А как они пересматривают границы районов, позвольте спросить? Каждый на свое усмотрение, что ли? Ведь, как я понимаю, единый центр реформы так и не создан. Владимир Гройсман собирался возглавить децентрализацию на основе рабочей группы в ВР. Однако взять под крыло политическую связку «специальный статус-децентрализация» и ежедневно жить проблемой исключительно реформы, состыковывая законы и тенденции, — это несколько разные вещи…

Разные. Потому что мы с вами говорим о глубинной горизонтальной реформе, которая затрагивает практически все сферы жизнедеятельности государства. И единого центра реформы действительно нет. Руководители министерств ведомств не встречаются, ни о какой согласованности предложений, позиций, законопроектов речи сегодня не идет. То есть и здесь мы не пошли по идеальному плану проведения реформ такого масштаба. Потому опять-таки пока цепляемся за то, что есть. А есть основное — концепция реформы принята на уровне правительства. Потому мы очень плотно работаем с министерством региональной политики. По многим позициям нас слышат и наши законопроекты продвигаются. Но без единого центра реформы решать проблемы все сложнее. В результате несбалансированности реформы не все сделано в передаче полномочий громадам. В реформе есть целые «черные дыры». Где-то сделали больше, чем планировали, а где-то не сделали вообще ничего.

Например, образование. Согласно концепции реформы все дошкольное и среднее образование — уровень громад. На уровне районов — инспекция. На областном — ПТУ. Но Минфин, которому слава богу не дали зарубить бюджетную децентрализацию, все-таки вставил свои «пять копеек» — профтехобразование перешло на уровень городов. В результате через год мы не досчитаемся значительного количества ПТУ, которые потом нужно будет восстанавливать. К примеру, в небольшом райцентре есть ПТУ, готовящее поваров. Понятно, что райцентру 50 поваров каждый год не нужны. Тогда зачем ему финансировать за счет своего бюджета выпуск кадров для всей области? Логично же. Более того, ПТУ — это всегда хорошие здания в центре города с большой территорией, которые всегда интересны «инвесторам».

Медицина. Здесь вообще не должно было быть проблем. Все государственные субвенции переданы громадам. Однако министерство на эту ситуацию реагирует слабо. Так, были внесены изменения в закон об охране здоровья, согласно которым все медицинские услуги должны предоставляться Первичным центром санитарно-медицинской помощи. Которые — внимание! — как юридические лица созданы в районах. То есть и ФАПы, амбулатории и пр. подчинили районному уровню. В районах теперь две медструктуры — райбольница и ПЦМСД, каждый со своим управленческим аппаратом. Но деньги пошли в громады, и они не хотят финансировать районных управленцев. Теперь громады, которые могут спокойно содержать свои ФАПы и амбулатории, должны или создать такой центр у себя, потратив дополнительные деньги, или передать эти полномочия на районный уровень.

Согласование и координация — это альфа и омега реформы подобного масштаба. К большому сожалению, министерство региональной политики не стало центром реформы. Создание же группы в ВР во главе со спикером парламента — тоже не решение вопроса. Чем больше «центров реформы», тем сильнее размывается ее идеология.

Тем больше возможностей манипулировать лозунгами «защитим село!», «сохраним его земли!»?

Средняя продолжительность жизни сельского населения Украины на три года меньше городского. В Европе — наоборот. Без реформ село умрет. Отсутствие работы, депрессии, пьянство, инсульты… Качество образования падает, социальные лифты для жителей села сужаются. Происходит деградация целого социального класса. Плюс тотальное засилье агрохолдингов. Они накапливают массивы земель — сотни тысяч га (!) — и доминируют над всеми местными органами управления и над советами. Судите сами.

До реформы обычный сельсовет — это 4—5 тыс. га земли, а агрохолдинг — 100 тыс. Что происходит сейчас? Громада объединяется и площадь земель, входящих в ее юрисдикцию — 140 тыс. га. А это уже совсем новые условия «сотрудничества» с агрохолдингами. Это моя юрисдикция. Это мои дороги на полях. 10—15% от всего поля. И я заключаю договора, получая деньги и влияние. К примеру, громада Волочиска Хмельницкой области сегодня — это мощный голова и 300 (!) тыс. га, свой бюджет и 30 тыс. населения. Главе агрохолдинга придется считаться с громадой. Которая до реформы в результате ложной парадигмы развития села попала под его каблук.

Задача местного самоуправления — обеспечивать услугами, а не заниматься бизнесом. Оборот земель и имущества — это бизнес. Когда мы проводим юрисдикционное размежевание, местное самоуправление получает право сдавать в аренду то, что сегодня сдает другой — райадминистрация.

Поэтому я не понимаю посыла вице-спикера. Что значит, не должно быть земли, которая бы не принадлежала громаде? На праве собственности или на которую распространяется юрисдикция? Вопрос ведь не в том, кто разворовывает землю — местное самоуправление или местная администрация.

Вопрос в том, что бы ее перестали красть и использовали в необходимых для громады целях. Потому мы и говорим, что единственная монополия местного самоуправления — это монополия на планирование территорий и на разработку градостроительной документации. А никак не в собственности. Для того же, чтобы остановить процесс воровства земли, нужно просто отказаться от бесплатного распределения земель. Потому что бесплатных ресурсов не бывает. Если бесплатно выдают, значит кто-то получает за это деньги. Но этот кто-то — не громада. И давайте говорить об этом открыто, а не задаваться риторическими вопросами.

Финансы под реформу. Бюджет? Доноры? ЕС?

В контексте бюджетной децентрализации ключевое для громады сегодня — рабочие места. Так как это ПДФО и наполнение бюджета. Государство начинает закладывать финансовую основу для развития возможностей громад. Субвенция для громад в 2016 г. — 1 млрд гривен. Для 159 громад. Сумма напрямую зависит от площади и населения. Есть такие громады, которые в этом году могут получить до 28 миллионов гривен. Думайте! Делайте! Если бы мы не начали процесс объединения, мы никогда бы даже не приблизились к таким ресурсам. Потому что маленькие территории априори не обладают институциональной способностью и достаточным количеством людей, способных переварить такие ресурсы.

ЕС в рамках транша на реформу системы государственного управления, под децентрализацию выделяет 97 млн евро. Сейчас идет процесс согласования наших желаний и его требований. Никто просто так в дыру деньги спускать не намерен. В результате будет подписан договор между ЕС и правительством Украины. У нас уже есть опыт, как это делать. В прошлом году мы сделали схему индикаторов мероприятий, которые Украина должна достигнуть, чтобы зашел первый транш по поддержке регионального развития. Все выполнено. В ближайшее время на счет Минфина зайдут 27 миллионов. Деньги пойдут на реализацию государственной стратегии регионального развития. В ней пять приоритетов. Территориальная целостность государства, развитие туризма и т.д. Под каждый громадам, агентствам, министерствам можно писать и защищать проекты. И теперь вопрос уже не в деньгах, а в том, будут ли в состоянии наши субъекты подготовить эти проекты? А ведь есть еще и государственный Фонд регионального развития, который финансирует местные инициативы. Плюс безвозвратные вливания доноров.

Если мы, понимая цели и задачи, в таком ритме продержимся этот год, назад дороги не будет. Вы представляете, если сто громад, благодаря децентрализации встанут на ноги? Попробуй потом забери у них назад деньги и полномочия! Конкурентоспособность каждой громады будет расти еще и с учетом того, что мы входим в зону свободной торговли ЕС. Наши громады становятся привлекательными для инвесторов и их производств. Потому что есть конкретная территория, люди и одно место принятия решений — громада. Раньше — очень много уровней согласований и коррупции. То есть двери открываются. При этом децентрализация — это не разовая финансовая акция. Это возможность постоянно развиваться.

Это как рабу дать свободу. Не все справятся.

Большинство справится. Все зависит от лидеров. От людей. От ответственности. В том числе и парламентариев. Если мы в первом квартале голосуем закон об административно-территориальном устройстве, то уже в сентябре выйдем на закон о новом районном делении. Весной 2017-го уже может быть сформировано новое территориальное устройство страны, что даст нам возможность наполнять реформу конкретным смыслом, поднимать институциональную состоятельность громад.

Ваш совет власти в пользу реформы.

Не дай бог ломать через колено парламент. Это дестабилизация в стране и развал. Нужно спокойно дать депутатам обсуждать Конституцию, причем так долго, как им это нужно для согласования позиций. Пока же действующая власть должна, во-первых, заявить, что реформа будет идти при любых обстоятельствах и концепция децентрализации будет выполнена. Во-вторых, честно сказать, что конституционные изменения важны, но их отсутствие не в состоянии затормозить реформу. С Конституцией или без, децентрализация началась. Теперь только — не навреди! То есть нужно отделить профессиональное от политики. Дав людям понять, что децентрализация — это не прикрытие для Минска, а ключевая реформа для Украины. В-третьих, создать единый центр реформы. В-четвертых, наладить коммуникацию с населением, пояснять свои планы и успехи.

Автор интервью: Инна Ведерникова