Реформа «оборонки» как ключевой вызов новому президенту

238

Без преувеличения, проблема оперативного изменения формулы развития оборонной промышленности является одним из главных фронтов для нового главы государства.

Во-первых, потому, что от успехов ОПК зависят темпы наращивания оборонного потенциала страны и создания реального щита для сдерживания агрессии Кремля. Во-вторых, от оборонно-промышленной конструкции зависит приход в страну иностранных инвесторов и иностранных технологий — и это не только вопрос современного оружия, но парадигма выживания и развития наукоемких отраслей, прежде всего авиастроения и космоса. В-третьих, именно ОПК в значительной степени стал могильщиком дальнейших президентских амбиций Петра Порошенко, чье управление «оборонкой» в ручном режиме превратилось в закрытый шлагбаум для любых инвесторов.

Оставить для себя кощунственную для ОПК схему Саламатина—Януковича было для президента Порошенко не только непростительным просчетом, но точкой отсчета накопления негатива и раздражения в профессиональной среде. Наконец, принимая во внимание крайнюю настороженность военной и оборонно-промышленной среды к новому главе государства, для него оперативно дать зеленый свет реальной реформе ОПК могло бы стать подлинным шагом к успеху. А еще — ходом конем в налаживании мостов вменяемого сотрудничества с парламентом.

Ныне искушенные политической алгеброй парламентарии определенно намереваются взять инициативу в свои руки. Речь о том, что за несколько дней до второго тура секретарь Совбеза Александр Турчинов и глава профильного комитета Верховной Рады Украины Сергей Пашинский инициировали подготовку и регистрацию в парламенте проекта Закона Украины (ПЗУ), предусматривающего «коренную реформу» ОПК страны, суть которой состоит в сокрытии их собственной роли и участия в коррупции в оборонке, а также роли и участия президента и его окружения в коррупционных схемах.

О поддержке в целом: заметки на полях

Во время представления идеи под крышей СНБОУ приглашенные чиновники военного ведомства, Минэкономразвития, частной оборонной промышленности и эксперты (все, кроме руководства ГК «Укроборонпром») поддержали законодательные инициативы в целом. Не поддержать было невозможно: присутствовавшие услышали то, о чем большинство мечтало в течение последних пяти лет. Среди прочего, ПЗУ предусматривает лишение ГК «Укроборонпром» несвойственных ему функций государственного управления и создание в правительстве центрального органа исполнительной власти (ЦОИВ), который займется государственной оборонно-промышленной политикой и координацией деятельности оборонной промышленности (24.04.2019 г. Кабмин утвердил расширение полномочий для департамента Минэкономразвития, являющегося прообразом ЦОИВ. — В.Б.). Должна измениться формула формирования гособоронзаказа (ГОЗ), в основу которой будет положено внедрение соответствующей директивы ЕС. «Будут внесены коренные изменения в Закон «О гостайне», и фактически 70% гособоронзаказа не будет подпадать под Закон «О гостайне», — сообщил С.Пашинский несколькими днями позже, 22 апреля, на согласовании ПЗУ в парламенте, и добавил затем: — Мы фактически отменяем Закон Януковича об особенностях управления предприятиями ВПК.

Напомню, что этот Закон Януковичем был принят в 2011 году, с моей точки зрения, исключительно с целью координации коррупционных потоков». Даже не удивлен тем, что глава профильного комитета Верховной Рады С.Пашинский не знает, что гриф секретности оборонного заказа вовсе не регулируется Законом «О гостайне», а устанавливается всего лишь ведомственным актом СБУ. При желании что-то рассекретить, а тем более оборонный заказ, то это можно сделать и без внесения изменений в закон. Как собираются господа законодатели лишать ГК «Укроборонпром» функций государственного управления, если в упомянутом законе таких функций у этого предприятия нет?

Предлагаю запомнить последнюю часть высказывания главы профильного комитета ВРУ. Парламентарий де-факто сообщил, что команда президента Порошенко в течение пяти лет занималась «координацией коррупционных потоков».

ПЗУ инициаторы надеются зарегистрировать уже на этой неделе. Конечно, на первый взгляд ПЗУ выглядит революционным: отправить в архив период «ручного управления оборонкой» вместе с тем, кто в течение пяти лет держал палец на пульте управления. Но все ли так просто и однозначно с ОПК?

Если говорить по сути дела, центр управления всем ОПК как хозяйственной конструкцией должен действительно быть в структуре исполнительной власти. Но что касается военно-технического сотрудничества (ВТС), вряд ли кто будет сомневаться, что эта сфера является частью международного сотрудничества государства и, согласно Конституции, относится к сфере полномочий президента. Вполне вероятно, главу государства могут «отключить» от этих задач еще до реализации намерения перенести центр управления самим государством в парламент и полностью переформатировать механизм управления ОПК и ВТС. Хорошо это или плохо, оценить в сложившихся условиях передачи президентской власти пока не представляется возможным — все, как у нас всегда бывает, будет зависеть от конкретных личностей. Иными словами, если президентская вертикаль окажется достаточно сильной, конфликт в этом сегменте может вспыхнуть от любой искры.

Но имеются риски и в разделе «содержания» ПЗУ. Предлагаю рассмотреть их в порядке значимости рисков.

ЦОИВ и «конструкция оборонки»

Если более пристально рассмотреть ситуацию вокруг нового ПЗУ, могут смутить как минимум два нюанса.

Во-первых, предусмотрено создание ЦОИВ не как отдельного Министерства, а как агентства или госкомитета. Причем, согласно комментарию секретаря СНБО Турчинова, не предполагается, чтобы руководитель ЦОИВ был вице-премьер-министром. Хотя Турчинов убежден, что вопросы жизнедеятельности ОПК в определенной степени и так будут координироваться первым вице-премьером. Такая размытая формулировка вызывает вопросы.

Эксперты ЦИАКР с самого начала настаивали, что, принимая во внимание 16 имеющихся заказчиков в лице различных министерств и ведомств, руководитель такого органа не может быть не членом правительства. Начало 2018 года оказалось превосходной картинкой умножения достижений лоббистов «оборонки» на ноль: когда вся «оборонка» праздновала победу в отношении увеличения нормы прибыли для производимых вооружений и военной техники (ВВТ), министр обороны во время первого же заседания Кабмина голосом (!) упразднил это положение и вернул ситуацию в старое русло. Мог ли руководитель профильного департамента Минэкономразвития воспрепятствовать военному министру — вопрос риторический. В дальнейшем таких вопросов будут десятки.

Но еще больше заставляет задуматься заявление С.Пашинского в парламенте 22 апреля: «Согласно уже принятому Закону «О национальной безопасности», Кабмин должен создать орган центральной исполнительной власти для контроля, координации, и все предприятия «Оборонпрома» путем создания профильных, вертикально интегрированных холдингов должны координироваться согласно Конституции Кабинетом министров Украины». То есть, если дословно трактовать выступление председателя профильного парламентского комитета, речь о переподчинении КМУ только предприятий ГК «Укроборонпром». Но… промышленники резонно указывают, что реформа ОПК — это далеко не только реформа «Укроборонпрома». Особенно если учесть, что уже добрую пару лет частные предприятия выполняют около 60% ГОЗ. Да и помимо «Укроборонпрома» есть несколько десятков предприятий других министерств и ведомств. Другими словами, есть реальные риски в том, чтобы новоявленный ЦОИВ попросту не подменил собой сам «Укроборонпром». Кстати, хотим мы того или нет, но «Укроборонпром» из хитроумного искусственного образования за годы войны превратился в отечественный бренд. Плох он или хорош — вопрос к власти.

Таким образом, чаяния о том, что ЦОИВ возьмет на себя функции определения, какое оружие Украина создает сама, какое в партнерстве, и какое покупает, могут не оправдаться. Обновленная система рискует оказаться такой же разбалансированной, как и существующая. Тем более, ПЗУ никак не отвечает на ряд крайне острых вопросов. Как создать механизм привлечения в упомянутые холдинги частных предприятий? Как будет построена система отбора и финансирования перспективных технологий? Какие взаимоотношения будут у ЦОИВ с оборонными предприятиями других ведомств?

На деле же оборонно-промышленное сообщество давно выдало обоснованные ответы на то, как обеспечить развитие национального ОПК. Написанное ниже не претендует на абсолютную истину, но может быть точкой отсчета при подготовке ключевых решений.

ОПК. Ключевые принципы развития

Полномочия ЦОИВ должны распространяться на все предприятия страны, независимо от формы собственности, желающие принять участие в ГОЗ или заняться внешнеэкономической деятельностью. Уровень руководства ЦОИВ — первый вице-премьер-министр или профильный вице-премьер-министр. ЦОИВ формируется путем создания министерства (условно его можно назвать Министерством промышленной политики — МПП) — в несколько этапов. Основной целью совершенствования системы формирования и выполнения ГОЗ должно стать обеспечение надлежащего трехлетнего планирования потребностей и перспектив закупки на прозрачных конкурентных принципах.

Формирование ЦОИВ может начаться с усиления полномочий профильного департамента Минэкономразвития и торговли в наделении полномочий в реализации государственной оборонно-промышленной политики. После получения статуса Министерства реализуется запланированное реформирование ГК «Укроборонпром», в ходе которого концерн избавляется от административных регуляторных функций и завершает формирование специализированных оборонных холдингов.

С целью разъединения ВТС и ОПК ГК «Укрспецэкспорт» и другие специальные экспортеры должны быть выведены из ГК «Укроборонпром» и подчинены напрямую вице-премьер-министру — министру МПП. Однако решения на экспорт завершенных систем ВВТ, а также реализации международных проектов или созданию международных структур реализуются в рамках указов Президента Украины, после проработки решений и рекомендаций Межведомственной комиссии по политике ВТС и экспортному контролю при Президенте Украины (в составе СНБОУ).

Но и это еще не все. С целью гармонизации системы «брендовые предприятия» есть смысл также вывести из ГК «Укроборонпром». Это в первую очередь ГП «Антонов». Но, вероятно, стоит детальнее изучить вопрос в отношении и таких предприятий как «Зоря-Машпроект» и ГККБ «Луч», бренды которых более яркие, чем самого концерна.

Для принятия ключевых решений, требующих всестороннего исследования, обоснования и авторитетной аргументации не лишним было бы создать внутри МПП Научно-технический комитет (НТК) — структуру, которая бы заменила трудно приживающуюся идею восстановления института генеральных конструкторов. В НТК МПП должны входить ведущие ученые — руководители проектов фундаментальных исследований, известные конструкторы ВВТ, а также руководители профильных институтов Минобороны и Генштаба ВСУ, и уполномоченные (то есть руководители головных предприятий, отвечающие за разработку и серийное производство конкретных новых ВВТ). Переход от генеральных конструкторов к уполномоченным связан не только с отсутствием в стране конструкторов по всему спектру разрабатываемых ВВТ, но и в связи с резким возрастанием роли интеграции комплектующих, систем и модулей для ВВТ, роли менеджмента в целом.

Вовлечение частного капитала (частных оборонных предприятий) в сеть холдингов или для самостоятельного выполнения ГОЗ может быть обеспечено следующими административными решениями.

Первое. Совершенствованием механизмов ценообразования на продукцию оборонного назначения, в рамках которых предприятию будет возможно реализовать реалистичную стратегию развития. Сегодня, в рамках имеющегося постановления КМУ №464 от 27.04.2011 года, это 5% прибыли на приобретенные комплектующие и 30% на выполненные работы.

Второе. Совершенствованием механизмов предоставления государственных гарантий субъектам хозяйствования ОПК всех форм собственности.

Третье. Финансированием государством подготовки производств на предприятиях всех форм собственности, участвующим в ГОЗ (частным предприятиям — в форме закупок и передачи в лизинг оборудования для производственных линий).

Четвертое. Либерализацией правил жизни ОПК. Например, отказом от расчетно-калькуляционных материалов (РКМ) при включении работ в ГОЗ (однако оставив процедуру по подготовке РКМ для предприятий-монополистов). Наличие РКМ ставит любого иностранного поставщика выше отечественного — ему ведь не нужно согласовывать тома расчетов. Напрямую с РКМ связана необходимость совершенствования деятельности военных представительств с концентрацией их усилий на контроле качества продукции оборонного назначения вместо сосредоточенности на контроле стоимости ВВТ. А еще к этому пункту относится создание «упрощенных условий» для получения предприятиями ОПК Украины всех форм собственности права внешнеэкономической деятельности на мировом рынке вооружений. Формально этот пункт реализуется, но крайне медленно.

Пятое. Содействие будущего МПП, Минобороны и Генштаба ВСУ в проведении испытаний новых ВВТ, предоставлении полигонов и специалистов, если на старте сделан вывод о целесообразности для отечественных заказчиков иметь на вооружении подобные ВВТ.

Импорт ВВТ

К сожалению, при представлении ПЗУ ничего не было сказано в отношении политики импорта ВВТ. Тем не менее, беря за точку отсчета печально известную (для отечественного производителя) закупку 55 французских вертолетов для МВД, ЦИАКР призвал законодательно закрепить невозможность закупки иностранных вооружений и военной техники, а также продукции двойного назначения для военных формирований государства при наличии аналогичных отечественных технологий или разработок. К этому стоит добавить, что с целью обеспечения конкурентного поля тендер должен проводиться как в случае ГОЗ, так и при обычной процедуре государственной закупки.

Впрочем, без НТК МПП и проработки решений одним СНБОУ не обойтись. Следовало бы этим же законодательным актом закрепить право СНБОУ рекомендовать главе государства закупку иностранных ВВТ в особых случаях. Например, когда этого требует Генеральный штаб ВСУ для оперативного обеспечения национальной безопасности, а с его выводами согласны НТК МПП и упомянутая Межведомственная комиссия. Например, когда в Украине нет достаточной группировки катеров береговой охраны, а первый ракетный катер «Лань-ЛК» с отечественными ПКР «Нептун» ожидаются в 2021 году. Как представляется, закупка в данном случае 4–8 катеров британского или французского производства с параллельным развитием уже разработанного «Лань-ЛК» было бы оправданным. Разумеется, такой вывод предварительный, поскольку никакого научно-аналитического сопровождения (выводов НТК МПП или профильных институтов Минобороны и Генштаба) такого проекта не было.

Вообще, экспертиза должна быть обязательной при подготовке любого проекта с импортом ВВТ. Схожая с французским вертолетным проектом ситуация складывается с заходом в Украину израильской компании Elbit Systems LTD — для модернизации вертолетного парка Украины. Во-первых, потому, что без тендера. Во-вторых, без научно-аналитической экспертизы. Специалисты указывают, что решения принимаются на основе эмоциональных заверений иностранного партнера, без демонстрации внедренных технических решений, без пилотов-эксплуатантов техники. Ну, и, наконец, в пику отечественным разработчикам, которые в инициативном порядке выложили определенные средства для создания таких ВВТ. Возможно, израильская техника — лучшая в мире. Но если Украина создает систему, то любой заход на ее рынок должен происходить по единым для всех правилам.

Неотъемлемой частью соглашения об импорте должна быть офсетная составляющая сделки. Отказ от офсета может быть только в особых случаях, описанных выше и опирающихся на выводы соответствующих структур.

GARDA. Оформление госсистемы развития оборонных технологий

На сегодняшний день формально госагентство перспективных исследований, сокращенно, на американский манер, — GARDA, создано. Как отечественный аналог агентства перспективных оборонных проектов DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) минобороны США. К сожалению, его отличают от заокеанского собрата две взаимосвязанные проблемы: ужасающий дефицит государственных ассигнований и, как следствие, возможность работы украинской структуры только по анализу и отбору имеющихся наработок, а не по постановке перспективных задач лучшим разработчикам, как это принято в США. Тем не менее, для начала и это результат. Принимая во внимание, что инвентаризации оборонных разработок в стране не было.

«Главная задача сегодня — объединить возможности научных и конструкторских разработок в сфере безопасности и обороны с потребностями военного и других силовых ведомств, а также самих оборонных предприятий-производителей», — считает ректор НТУУ «Киевский политехнический институт имени Игоря Сикорского», академик Михаил Згуровский. Будучи председателем Наблюдательного совета ГК «Укроборонпром», оформляет госсистему развития технологий с опорой на опыт международного сотрудничества НТУУ КПИ, в том числе в рамках организации открытых конкурсов технологий. Так, на 14—15 мая 2019 года на базе НТУУ КПИ впервые будет проведен открытый конкурс оборонных технологий. Известно, что из поступивших 130 проектов экспертная комиссия (кстати, включающая ученых и руководителей частного оборонного бизнеса) отобрала на конкурс 85 разработок в области безопасности и обороны, а основными инвесторами могут быть отечественные заказчики ВВТ и спецэкспортеры.

Тем не менее, несмотря на усилия, шансы госфинансирования через открытие опытно-конструкторских работ госзаказчиками невысоки. Больше надежд на «Укрспецэкспорт» и других спецэкспортеров — продавая технологии, их могут развить до серийных производств, и уж потом использовать для нужд национальной обороны. Еще разрабатывается новая ниша технологического роста: интерес государственных или частных предприятий к разработкам, которые могут заметно усилить потенциал направлений развития ВВТ, уже ставших приоритетными. Возможно, какие-то технологии будут поддержаны через Государственное инновационное финансово-кредитное учреждение (основателем ГИФКУ является государство в лице КМУ). Механизмов как будто много, но до выверенной государственной инновационной политики еще точно не близко. Представляется логичным, чтобы идеи развития технологий были поддержаны государством путем встраивания в новый ЦОИВ, МПП, в частности, путем внедрения четкого механизма отбора и финансирования разработок со стороны государства. То есть, в интересах всех 16 заказчиков. А то, что не сумеют потребить для нужд национальной обороны напрямую, может продвигаться через уже созданную в НТУУ КПИ уже известную в мире платформу университета Sikorsky Challenge (к настоящему моменту там обрели жизнь около 30 оборонных проектов).

Тайна ГОЗ. До какого уровня раскрываем секреты

Немаловажным для общества является и запланированное частичное раскрытие ГОЗ. Как ожидается, к гостайне после принятия анонсированного ПЗУ будут относиться новые разработки ВВТ, фундаментальные исследования, содержание и тактико-технические характеристики новых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Детально изучив данное направление, ЦИАКР настаивает на том, чтобы при освещении ГОЗ указывалось только количество закупаемых ВВТ, но без упоминаний номенклатуры. Объективно, раскрытие номенклатуры при сопоставлении со стоимостью подорвет возможности Украины на мировом рынке вооружений. Кто давно следит за ним, хорошо помнит, какой переполох вызвало упоминание директором завода-производителя стоимости для внутреннего заказчика популярных в начале 2000-х станций радиоэлектронной разведки «Кольчуга» — как раз в тот момент «Укрспецэкспорт» продал партию этой техники Китаю, в пять раз дороже, чем на внутреннем рынке.

Вместо выводов

Реформа ОПК назрела давно, и внимание к ней СНБО и профильного комитета ВРУ приветствуется. Но важно не забыть принципиальные вещи. Во-первых, если браться за реформу, она должна касаться всего ОПК, а не его части. Во-вторых, реформа должна быть максимально деполитизирована, а идеально — чтобы к ее реализации были привлечены эксперты. В том числе — в части независимой экспертной оценки. В-третьих, изменение формата жизни ОПК в целом и «Укроборонпрома» в частности не должно ослабить уровень национальной безопасности и потенциал ВТС Украины. Наоборот, реформирование должно вывести отрасль на новые уровни развития. Для старта реформы необходимо принятие и согласование концепции этой реформы. Наконец, реформа должна подготовить следующий важный этап развития — приватизацию ОПК, причем далеко не только тех предприятий, которые неспособны принимать участие в ГОЗ (как это задумано ныне).