Реформи енергоринку не буде, або Чому досі немає незалежного регулятора

154

Співавтор тексту — Андрій Бойцун, директор з досліджень Центру економічної стратегії. З 2000 року — докторант, а потім професор та дослідник в Університеті Антверпена (Бельгія). Член оргкомітету щорічної конференції Європейської академії менеджменту, співголова секції корпоративного управління.

У Верховній Раді вже мало не рік обговорюється законопроект про регулятора енергетичних ринків та ринків комунальних послуг.

Минулої середи його знову відправили на доопрацювання.

Широкому загалові це питання здається вузькоспеціалізованим, тому воно часто віддається на розсуд експертам з енергетики. Проте це не зовсім так.

По-перше, масштаб питання величезний — йдеться про ринок обсягом 300-400 млрд грн на рік. Саме на цьому ринку зроблені основні капітали українських олігархів. Тому якщо не пересічному громадянинові, то принаймні кожному депутатові варто у повній мірі оцінити важливість цього питання.

По-друге, головна дискусія точиться не навколо енергетичної специфіки, а навколо загальних принципів незалежності. Регулятор є арбітром, який, як футбольний суддя, забезпечує дотримання правил, встановлених ззовні. Тому його неупередженість є необхідною умовою для ефективного функціонування ринку.

Передісторія реформи

З моменту набуття незалежності Україна мало що змінила в енергетичному секторі. Це призвело до його монополізації, неефективного використання дорогих ресурсів та енергетичної залежності. Зокрема, питання ціни на газ завжди було заполітизованим, а питання його поставок — інструментом тиску з боку Росії.

Сьогодні енергетична реформа має на меті створити ефективний та конкурентний ринок і знищити корупцію. Це має вирішальне значення не лише для української економіки, а й для національної безпеки держави та політичної стабільності.

Реформа рушила з місця з прийняттям у квітні 2015 року закону «Про ринок природного газу». Ухвалений на виконання угоди про асоціацію з ЄС і третього енергопакета закон став важливим кроком гармонізації українського законодавства із законодавством ЄС та отримав позитивні оцінки Енергетичного співтовариства.

Він заклав фундамент для демонополізації ринку газу: поділу функцій оператора, газорозподільних компаній та газопостачальників через впровадження принципів вільної конкуренції, захисту прав споживачів і безпеки поставок газу.

У довгостроковій перспективі це сприятиме інтеграції українського ринку газу з ринками країн-учасниць Енергетичного співтовариства, в тому числі створенню регіональних ринків газу. Практичним кроком на виконання даного закону повинна стати реформа основного гравця газового ринку України — «Нафтогазу».

Наступний крок — створення незалежного регулятора. Це не просто пряма вимога третього енергопакета, яку визначено у директиві ЄС 2009/72/ЕС щодо загальних правил для внутрішнього ринку електроенергії та директиві ЄС 2009/73/ЕС щодо загальних правил для внутрішнього ринку природного газу.

Без регулятора всі інші заходи є необхідними, але недостатніми умовами успішної реформи не лише ринку газу, а й енергетичних ринків взагалі.

Для чого потрібен незалежний енергорегулятор

Більшість енергоринків характеризується існуванням природних монополій. Це монополія у галузі, у якій виробництво з точки зору довготермінових середніх витрат найбільш ефективне, коли воно сконцентроване в одному підприємстві.

Наприклад, для постачання газу у квартиру необхідно прокласти газові труби. В теорії всі постачальники газу, що конкурують на ринку, могли би прокладати свої мережі. Тобто до кожної квартири було б заведено кілька труб від кожного постачальника, але споживач використовував би лише одну з них.

Мало того, що це майже неможливо фізично, це призвело би до значних початкових видатків для всієї галузі. Натомість, якщо таку інфраструктуру створить лише одне підприємство, а доступ до неї матимуть кілька постачальників, що конкурують між собою, видатки будуть найменшими.

Існування будь-якої монополії створює ризики, що монополіст зловживатиме своєю ринковою силою і неправомірно максимізуватиме прибуток за рахунок споживачів. Тому на ранніх етапах розвитку держава часто брала цю функцію на себе. Наприклад, сама постачала воду або забезпечувала залізничний транспорт.

Проте це створює ризики зловживання державними підприємствами у політичних інтересах та звичайної корупції. Сучасне вирішення проблеми — створення незалежного арбітра, який здійснює регулювання.

З одного боку, регулятор повинен не допустити необґрунтованого підвищення тарифів або обмеження постачання обсягу продукції з боку компанії-монополіста. Зокрема, визначити такі тарифи на енергетичному та комунальному ринках, які би не дозволяли одержувати монопольного надприбутку.

З іншого боку, регулятор повинен створити для підприємств-операторів мереж такі умови, щоб вони могли отримувати достатньо прибутку для розвивитку за рахунок власних коштів. Таким чином, він повинен врівноважити інтереси споживачів та постачальників на ринках, де конкуренція є обмеженою.

Натомість у сегментах, де конкуренція можлива, незалежний регулятор повинен стимулювати її, забезпечивши рівний доступ до мереж для всіх учасників ринку.

Посилення конкуренції та зростання інвестицій матимуть позитивні довгострокові наслідки і для споживачів, і для економіки. Споживачі виграють від отримання товарів та послуг більш високої якості за нижчою ціною, а економіка отримає вигоди від ефективної діяльності ринків та технічного переоснащення підприємств.

Як забезпечити незалежність енергорегулятора

За вимогами Енергетичного співтовариства регулятор повинен відповідати критеріям інституційної, функціональної та фінансової незалежності.

В Україні це не так.

Інституційна незалежність.

Український регулятор — Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг — НКРЕКП — є державним колегіальним органом.

Відповідно до його функцій і повноважень такий орган повинен мати особливий статус, закріплений у Конституції. Проте НКРЕКП не має юридичного місця у правовій системі, а його рішення залежать від інших органів державної влади.

Оскільки комісію створено указом президента і підпорядковано президентові, її діяльність значною мірою залежить від його рішень. Президент може ліквідувати чи реорганізувати НКРЕКП, як це відбулося у серпні 2014 року.

Також важливо розмежувати повноваження НКРЕКП та Антимонопольного комітету України. Обидва органи мають завдання забезпечувати конкуренцію на ринках, але інструменти їх впливу не повинні дублюватися.

Функціональна незалежність.

Включає в себе відмежування регулятора від впливу політичних сил і гравців на ринках, які комісія регулює. Конкурсний відбір комісіонерів з-поміж найбільш кваліфікованих претендентів повинен бути максимально прозорим. Мусить бути і зрозумілий механізм ротації комісіонерів.

Українське законодавство встановлює мінімальні вимоги до кваліфікації членів комісії, а в положенні про НКРЕКП відсутні вимоги до рівня їх професіоналізму, досвіду та незалежності. За наявними даними, формальна оцінка відповідності членів комісії таким критеріям не проводиться.

Відсутня схема ротації членів НКРЕКП, як того вимагають принципи Енергетичного співтовариства. Члени комісії призначаються одночасно на шість років.

Фінансова незалежність.

За європейськими стандартами комісія повинна мати власний бюджет, який формується через внески учасників ринку та ліцензіатів.

Окремий бюджет і достатнє фінансування зменшать ризик тиску з боку політичних сил на рішення регулятора у формі скорочення зарплати працівників та членів комісії. Самостійне визначення бюджету для фінансування витрат забезпечить ефективну діяльність регулятора і якісне виконання ним своїх функцій.

Натомість бюджет НКРЕКП є частиною держбюджету і затверджується Мінфіном, що створює ризик впливу на рішення регулятора. Крім того, зарплата членів комісії та її апарату набагато нижча за ринковий рівень, що робить їх уразливими до ризиків підкупу. Нарешті, НКРЕКП бракує коштів на залучення експертів.

Практичний крок: прийняття закону про енергорегулятора

Щоб забезпечити перелічені умови незалежності, необхідно закріпити статус регулятора у Конституції, прийняти закон про цей орган та узгодити вказані зміни з пов’язаним законодавством.

Другу умову з цього переліку за наявності політичної волі можна виконати вже зараз. Закон про регулятора матиме вирішальне значення для енергетичної реформи: щоб після кроку вперед не було двох назад.

Комітет палива та енергетики, ядерної політики та ядерної безпеки створив cтратегічну дорадчу групу для доопрацювання законопроекту 2966 і сформулював принципові норми, які депутати планують імплементувати в законопроект.

Законопроект обговорюється давно — його прийняття планувалося разом з прийняттям закону «Про ринок природного газу» навесні 2015 року.

Доки закон про регулятора не прийнятий, ми не маємо незалежного арбітра, який дозволить запрацювати енергоринку на конкурентних засадах, а завдяки цьому — запровадити ефективне регулювання державних монополій, завоювати довіру інвесторів і залучити інвестиції у галузь.

Автор материала: Наталія Кацер-Бучковська