Глава Антимонопольного комитета Юрий Терентьев рассказал Фокусу о завышенных ценах в украинских магазинах, борьбе с монополиями олигархов и сговорах ретейлеров.

За первый год работы в АМКУ вы возбудили много дел против монополистов, но для потребителя главный результат отражён в растущих ценах на продукты и услуги. Какие дела вам удалось реально довести до конца?

Кроме самого большого в европейской истории решения по Газпрому, это, к примеру, дело LUKOIL Aviation Ukraine — злоупотребление монопольным положением на рынке заправки воздушных судов в аэропортах Харькова и Одессы. Компания завышала цены на авиатопливо, и мы оштрафовали её на 18,7 млн грн.

Мы завершили долго тянувшееся дело оператора цифровой связи «Зеонбуд». Компанию оштрафовали на 44 млн грн за злоупотребление монопольным положением провайдера эфирного цифрового ТВ (в 2011-м, когда компания вышла на рынок, тариф на национальное вещание для одного телеканала составлял 2,9 млн грн в месяц. Затем тарифы снижались, но телеканалы всё равно называли их экономически необоснованными. — ред.).

В октябре прошлого года мы начали расследование по табачному рынку. Дали рекомендации производителям табачных изделий по выбору дистрибьютора и продолжаем расследование по оптовому продавцу сигарет — компании «Мегаполис». Она уже предоставила нам дополнительную информацию по своей деятельности. Мы подготовили предварительные выводы, в конце марта готовимся провести первые слушания.

Плюс в декабре 2015 года комитет начал расследование по рынкам энергетики. Это очень сложное и политизированное дело. До сих пор открыт вопрос о том, каким должен быть закон о функционировании рынка электрической энергии. Но это дело начато. Мы опросили примерно 300 субъектов и ещё 24 декабря обнародовали результаты исследования по рынку электрической энергии и угля. На очереди выводы, которые комитет сможет сделать после того, как «подозреваемые» ответят на наши вопросы. Надеюсь, что итоги по этому делу мы также сможем подвести к концу марта.

Сколько денег потребителей вы сэкономили в целом?

Органы АМКУ в 2015 году прекратили 4500 нарушений. По нашим расчётам, это дало экономический эффект в виде сниженных цен и тарифов около 1 млрд грн. Это много по сравнению с теми 63 млн грн, которые были выделены на содержание комитета в 2015-м. Хотя если говорить в масштабах страны, то завышение цен в результате сговора и других антиконкурентных действий в Украине мы оцениваем в 150–500 млрд грн в год. Поэтому мы серьёзно настроены повышать нашу результативность.

Существующая система оценки эффективности территориальных отделений (а именно на теротделения приходится 95% всех решений) сегодня базируется на количественных показателях — открытых делах, собранных штрафах. Мы разрабатываем новую систему оценки, которая будет основываться на экономических показателях. Не нужно дожидаться, пока сто бабушек пожалуются на облэнерго, открывать сто дел, полтора года их расследовать и накладывать сто штрафов. Как только появилось подозрение, что некое облэнерго нарушает антимонопольное законодательство, нужно вмешиваться, давать рекомендации и предотвращать нарушения. Так экономический эффект будет гораздо выше.

Год назад вы говорили, что в Украине только 47% рынков являются конкурентными. В каких отраслях злоупотребляют монопольным положением?

Если разбить украинские рынки на монопольные, олигопольные (контроль рынка всего несколькими компаниями. — ред.), с признаками доминирования и конкурентные, то в 2012-м доля конкурентных рынков по оборотам составляла 47%. К 2014 году она уменьшилась до 42%. Но тут проблема не столько в том, что монополисты активно осваивают новые рынки, сколько в том, что обедневшие люди не могут отказаться от услуг монополистов — в основном монополий в сфере жилищно-коммунальных услуг. То есть человек сокращает траты на еду и одежду, но за квартиру должен платить. Деньги перераспределяются в сторону природных монополистов.

Ещё одна проблема — уход с рынка субъектов хозяйствования из-за снижения платёжеспособного спроса. На уход игроков АМКУ повлиять никак не может. Мы можем влиять лишь на создание предпосылок для честной конкуренции и наказывать за антиконкурентные действия. Образно говоря, мы можем проследить, чтобы маршруты между работающими в Украине авиакомпаниями распределялись честно, но сделать так, чтобы к нам захотели летать Ryanair и Easyjet, не в наших силах.

Кстати, об авиации. Весь год много говорили о монополии МАУ на авиарынке и протекции Госавиаслужбы этой компании. Как АМКУ решает этот вопрос?

Мы работали над ним в прошлом году и продолжаем работать сейчас. Ещё в июне, узнав из прессы о жалобах на завышенную цену билетов внутренних линий, созвали круглый стол с авиакомпаниями, поставщиками хендлинговых услуг, продавцами авиатоплива — одним словом, всеми игроками, участвующими в формировании стоимости билетов, и выясняли причины высоких цен.

Сейчас отслеживаем создание монополий хендлинговых компаний на уровне аэропортов. У нас открыто несколько дел по этим кейсам. Также мониторим размеры аэропортовых сборов. Как я уже говорил, добились в Харькове и Одессе значительного снижения цен на топливо и дали рекомендации Госавиаслужбе по принципам прозрачного распределения маршрутов между авиакомпаниями.

Развитие конкуренции на авиарынке сдерживает по большей части низкий платёжеспособный спрос. Проблема не в одной авиакомпании-монополисте, а в тех факторах, которые привели к её доминирующему положению.

В упомянутом вами деле по Мегаполису представители табачных компаний вступились за монополиста, уверяя, что им выгодно работать с одним поставщиком. Кому тогда вредит существующий расклад?

Да, табачные компании заявляют о том, что им удобно работать с Мегаполисом. По словам представителей этой компании и табачных фабрик, плюс существующего положения на рынке — прозрачность фискальной стороны. После появления Мегаполиса, по их словам, значительно увеличились налоговые поступления в бюджет и уменьшились объёмы контрабанды в Западную Европу.

Этой моделью недовольны другие оптовики. У них есть лицензии на оптовую продажу, но заключить договоры с производителями они не могут. Поэтому вынуждены покупать товар у Мегаполиса. Розничные же торговцы недовольны сложившейся системой взаимоотношений производителя, оптовиков и представителей розничной торговли. Некоторые компании считают, что максимальные розничные цены, которые устанавливают производители, слишком низкие, а отпускные цены слишком высокие. Это делает работу мелких точек нерентабельной.

Один из последних скандалов — обвинение Укрзализныци в адрес АМКУ в блокировании тендеров на поставку топлива. Что у вас за конфликт?

Жалобы участников тендера мы рассмотрели в течении 10 дней, говорить о каком-то блокировании некорректно. АМКУ был обязан изучить возможные нарушения при проведении тендера. Волюнтаристски решать, принимать или не принимать жалобы, мы не можем.

За всё время моего руководства АМКУ не было ещё ни одного случая превышения определённого законом срока рассмотрения дел. Более того, если мы понимаем социальную значимость предмета тендерной закупки, то, получив от организатора тендера необходимые документы, приступаем к рассмотрению жалобы по существу неотложно.

Одна из главных претензий бизнеса к АМКУ — непрозрачный характер определения размера наложенных штрафов. По каким критериям вы выбираете сумму и тип штрафа?

В сентябре мы приняли прозрачную методику расчёта штрафов и их обжалования, в которой описаны все коэффициенты. Это публичный документ. Штраф налагается в зависимости от прибыли, полученной в результате противоправных действий. Плюс к этому применяется поправочный коэффициент в зависимости от желания или нежелания компании сотрудничать с антимонопольным ведомством.

Риски коррупции присутствуют в любых сферах публичного управления, и самый эффективный способ борьбы с ними — это прозрачные процессы. Если мы говорим о получении разрешений на концентрацию активов, то это электронная подача документов и чёткие, прозрачные критерии выдачи таких разрешений. Если о вынесении решений — их публикация в открытом доступе. Мы это делаем. Поэтому на основании принятого документа уже формируется прецедентная практика. Субъект может посмотреть аналогичные кейсы, и если за такое же правонарушение одного игрока оштрафовали, скажем, на 100 тыс. грн, а другого — на 10 тыс. грн, тогда уже возникают вопросы.

Вы пришли в АМКУ из Metro Cash&Carry, поэтому продуктовый ретейл знаете не понаслышке. Там есть монополии?

Если говорить об уровне концентрации игроков, то наш рынок не концентрирован. В некоторых странах Западной Европы рынок ретейла поделён между 4–5 игроками. У нас игроков намного больше. То же самое и среди производителей. По некоторым позициям у нас рынки, конечно, олигопольные. Но в целом по продуктам питания доля монополизированных рынков невелика.

Но главная проблема ретейла, которая является головной болью для антимонопольных ведомств всего мира, это вертикальные отношения между производителем и продавцом, давление на поставщика в отношении «бонусов», то есть дополнительной выгоды торговой сети от продажи товара.

Кроме того, для продуктового ретейла помимо согласованных антиконкурентных действий характерна такая форма нарушений, как маркировка товаров, вводящая в заблуждение потребителя. Чтобы успешно бороться с этими явлениями, нужно иметь методы оперативного и глубокого мониторинга рынков.

Цены в украинских магазинах растут необъяснимым образом. Вам разве не очевидны частые ценовые сговоры ретейлеров?

В апреле 2015 года мы приняли резонансное решение об антиконкурентных согласованных действиях 19 субъектов (торговые сети «Сильпо», «Фора», «Велика кишеня», «ЭКО маркет», «Караван», «Билла», «Новус», «Спар», «Бимаркет», «Метро» и др. — Фокус). Они оштрафованы на 204 млн грн и обжалуют штраф в суде. По всем процессам, кроме двух, суд занял сторону АМКУ. Сейчас мы отдельно проводим несколько исследований антиконкурентных действий на разных рынках, в том числе гречневой крупы.

Проблема в том, что конкуренция на олигопольных рынках часто искажена. Компании знают цену друг друга, поэтому зачастую стремятся уходить от прямой ценовой конкуренции. К примеру, на рынке светлых нефтепродуктов игроки конкурируют главным образом маркетинговыми акциями, поддерживая одинаковые цены. Но расследовать и доказать нарушение в подобном сознательном антиконкурентном параллельном поведении — непростая задача. Она требует объёмного экономического анализа.

Для предотвращения злоупотреблений на рынке продуктов питания очень важен оперативный мониторинг цен. Пока информационные системы АМКУ несовершенны: для пересылки информации из теротделений мы используем банальную электронную почту. Для большей эффективности нужно интегрировать системы аналитики и статистики, чтобы ценовую картину можно было автоматически вывести на уровне головного офиса. Это одна из наших приоритетных задач на этот год.

У большинства автовладельцев, следящих за стоимостью нефти, к вам такой вопрос: цены на бензин в Украине когда-нибудь снизятся?

Мы хотели бы, чтобы цены упали. В условиях нормальной конкуренции цены должны стремиться к себестоимости. Всегда найдётся тот, кто будет продавать лишь на «копейку» выше себестоимости продукта. А у нас АЗС поддерживают одинаковую цену. Говорят, что рынок находится в шатком равновесии, и если хоть кто-то опустит цену, то все вынуждены будут за ним последовать, но понижать цену просто некуда. При этом мы заметили, что недавно один оператор снизил цену, но остальные не последовали его примеру. Более того, цены на табло АЗС — номинальные. Эффективная цена ниже, она находится на том уровне, который АЗС предлагают по программам лояльности. То есть снижать её возможно. Сейчас мы исследуем это поведение игроков.

У многих молодых чиновников, пришедших во власть, уже назрели конфликты со стариками. А у вас?

Если говорить о личных контактах, то проблем нет. С нежеланием кого-то из чиновников работать с АМКУ я тоже не сталкивался. Естественно, бывают острые моменты, когда нам приходится вмешиваться в проведение тендеров, но они вполне понятны.

Скорее я бы говорил о неэффективности горизонтального обмена информацией с другими ведомствами, излишней забюрократизированности процессов. Но это глобальная проблема украинских госорганов.

На вас давят олигархи?

Большая часть расследуемых нами дел связана с громкими фамилиями, но те господа, которых мы знаем как олигархов, влияния на АМКУ не имеют.

То есть, к примеру, тендерами вы без опаски занимаетесь?

У нас есть полномочия рассматривать соблюдение конкурентного законодательства в отношении прошедших тендеров, а также выполнять роль органа обжалования по закону о госзакупках. Мы не подменяем тендерный комитет, и наша компетенция тут ограничена формальной стороной. Если компания считает, что условия тендера дискриминационны или заявка участника необоснованно отклонена, она может обжаловать действия заказчика в АМКУ. Число таких жалоб растёт. В 2014 году их было около 950, в 2015-м — 1340. Мы рассматривали резонансные закупки: это и тендеры Укрзализныци по топливу, и Охматдет, и закупки инсулина и комплектующих для гемодиализа, и закупка трансформаторов Укрэнерго.

Глава НКРЭКУ Дмитрий Вовк неоднократно заявлял о монопольном положении ДТЭК Рината Ахметова на рынке тепловой генерации. Почему вы осторожничаете в этом вопросе?

Мы должны следить за тем, чтобы поведение и регулятора, и участников рынка было конкурентным. К тому же, учитывая заполитизированность дискуссии вокруг этой темы и понимая, что наше решение будет иметь существенное значение для украинской экономики, мы сознательно идём по пути наибольшего сопротивления: мы хотим сформулировать позицию, которую поддержит ЕС, Европейское энергетическое сообщество и которую примут фигуранты этого дела. Этот процесс занимает много времени, но это правильный путь.

По вашим словам, 80% жалоб населения — на услуги ЖКХ. Насколько они обоснованны?

В 2014 году поступило 4,5 тыс. жалоб, в 2015-м — 5 тыс. Примерно половина касается всего коммунального хозяйства, в том числе подключения к газо- и электрораспределительным сетям. Но многие из них — о нарушении монополистами лицензионных условий, а не конкуренции, а эти дела в компетенции НКРЭКУ.

Почему тогда жалуются вам?

Возможно, потому, что не получают должной реакции в других органах. В данном случае у регулятора. Нам нужно распределить сферы ответственности. В некоторых постсоветских странах, и Украине в том числе, исторически сложилось мнение, что любое нарушение монополиста — это антиконкурентное нарушение. На мой взгляд, это неправильно. Если мы хотим при ограниченных ресурсах добиться большего результата, то должны заниматься крупными делами.

АМКУ оштрафовал Газпром на 86 млрд грн за монополизм на рынке транзита газа по Украине. Для чего это нужно, если штраф всё равно никто не оплатит?

Не согласен с вами. Газпром полагает, что у АМКУ нет юрисдикции на то, чтобы их штрафовать, мы же полагаем иначе. Мы получили информацию от Кабмина о признаках злоупотребления Газпромом как монопольным покупателем услуг по транспортировке газа. Проанализировали её и, приняв во внимание нежелание Газпрома сотрудничать с АМКУ, наложили на монополиста штраф в размере 86 млрд грн. Газпром собирается защищаться в суде. Значит, будем судиться. Я верю в то, что мы выиграем.

Автор интервью: Евгений Гордейчик