За кулісами децентралізації. Чому буксує улюблена реформа Гройсмана

771

Громади, які не об’єднаються добровільно до місцевих виборів 2020 року, потім зроблять це примусово

Адміністративно-територіальна реформа в Україні стартувала у квітні 2014 року. Тоді її обличчям став міністр регіонального розвитку Володимир Гройсман. Уряд Яценюка схвалив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, а вже у 2015 році Верховна Рада ухвалила закон про добровільне об’єднання територіальних громад.

Реформа децентралізації передбачає передачу органам місцевого самоврядування повноважень та фінансів від державної влади. Для цього створюються об’єднані територіальні громади (ОТГ) – адміністративно-територіальні одиниці. Це відбувається внаслідок добровільного об’єднання суміжних сіл, селищ, міст. На поточний момент в країні створена 831 об’єднана територіальна громада (ОТГ). У них проживають 7 млн людей.

Яскравіший колір на карті – території об’єднаних територіальних громад

«Завдання 2018 року – не повинно бути жодного району, де немає ОТГ! І це має бути спільна позиція, як центральної і місцевої влади, так і офісів підтримки реформи на місцях», — заявляв у березні віце-прем’єр та міністр регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ Геннадій Зубко. Однак на мапі України ще багато «білих плям» –  територій, громади яких не можуть домовитись про об’єднання.

У Кабінеті міністрів визнають, що добровільний процес об’єднання громад не може тривати вічність. Поки невідомо точно, коли доведеться примусово зганяти докупи громади, що не хочуть або  не можуть між собою домовитись. Варіантів розвитку подій два: примус включать чи то після 2020 року, коли відбудуться наступні місцеві вибори, або ж вже після них.

Що думають експерти

У фонді «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва опитали 18 експертів з місцевого самоврядування. І вони попри все оцінюють темпи децентралізації як доволі високі. Цьому сприяє надання нових фінансових можливостей об’єднаним громадам: у них з’являється можливість вирішувати нагальні питання. Приклад успішних територіальних громад може надихнути на об’єднання тих, хто вагається.

Експерти відзначають, після того, як нові громади вирішують нагальні проблеми, вони починають працювати на майбутнє – намагаються збільшити доходи, розвивають місцевий бізнес. Громади навчились грамотніше розпоряджатись своїми коштами.

Чимало ОТГ створюють власні підприємства та залучають додаткові інвестиції. Експерти наголошують, що скасування посередництва між мешканцями громади та інвесторами (а таким посередником раніше була районна влада), покращило місцевий бізнесклімат.

Але перед громадами стоять і виклики. Наприклад, нестача кадрів, які були б готові займатися фінансовим плануванням, проектним менеджментом, написання проектів для державного фонду регіонального розвитку. Ця проблема болюча для сіл.

Є й фактори, які відверто гальмують процес децентралізації. Наприклад, голови райрад, селищ, сіл бояться втратити повноваження, а тому блокують об’єднання громад. Протидіяти можуть і фінансово-промислові групи – аграрії, підприємці, які хочуть провести об’єднання громад з урахуванням власних інтересів.

Інколи виникають конфлікти між райдержадміністрацією та об’єднаними територіальними громадами, наприклад, у суперечках щодо передачі майна.

Ще однією проблемою є те, що багатші громади не бачать перспектив в об’єднанні з біднішими: слабшим громадам важче приєднатися до вже сформованих.

Більшість експертів радять запровадити крайній термін добровільного об’єднання громад, після чого застосувати адміністративний примус, адже громади, які хотіли об’єднатися, вже це зробили.

Найбільший ризик для реформи несе у собі рішення ЦВК. Реформу місцевого самоврядування в Україні може бути призупинено через відмову ЦВК призначати вибори в об’єднані територіальні громади на осінь.

На проблему вже звернув увагу президент: Петро Порошенко в інтерв’ю житомирському телеканалу заявив, що Верховна Рада має розблокувати вибори до 127 об’єднаних територіальних громад та обрати новий склад Центрвиборчкому.

Тобто відповідальність перекладена на парламент.

Успішному просуванню реформи, за словами директора Інституту розвитку територій Юрія Ганущака, може сприяти рішення про об’єднання районів – це подолає саботаж у районах. «Треба, щоб хоча б одна-дві області, де фактично немає жодного району без ОТГ, запровадили укрупнення районів, так як це передбачено концепцією реформи, то тоді надзвичайно прискориться об’єднання громад», — вважає Ганущак.

Одна з ключових проблем реформи: населення не вірить в її успішність, а тому не поспішає.

Чверть населення України нічого не знають про децентралізацію

На підтвердження цієї тези слугують результати загальнонаціонального  опитування населення, яке у з 16 по 28 серпня провів фонд «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно із Київським міжнародним інститутом соціології.

Згідно з дослідженням, українці погано розуміють суть децентралізації. Знають, у чому полягає ця реформа, лише 16% респондентів, ще 60% «щось чули», а частка тих, хто нічого не знає про децентралізацію становить 23%.

Кроки влади щодо децентралізації підтримують 43% опитаних, негативно оцінюють –  22%. Найбільше прихильників децентралізації на Заході країни (53%), найменше – на Сході (24%).

Причина гіршого ставлення до децентралізації у східних областях – позиція опозиційних партій, які зацікавлені у зриві децентралізації. «Мета партій, опозиційних до влади, – законсервувати ситуацію, яка є. Іде шалений спротив об’єднанню громад. Бо для них, не дай Бог, показати успіх влади. Особливо це характерно для Одеської області», – пояснює Ганущак.

Більшість українців (61%) стверджує, що не відчуває змін від додаткових коштів, які отримали місцеві бюджети протягом останніх років. Тих, хто зміни відчув, усього 18%.

Найбільш помітними є покращення ситуації з благоустроєм, санітарним станом біля будинків. Про це згадали 46% опитаних, 22% респондентів відзначили покращення роботи ЖКХ, ще 21% помітив зрушення у послугах міського транспорту.

А от погіршення ситуації відчутне у сфері медичного обслуговування – 42% зазначили таку проблему, не помічають боротьби з безробіттям 27,7%.

Юрій Ганущак стверджує, що ті пункти, які громадяни оцінюють негативно, належать до компетенції держави, а не вирішуються органами місцевого самоврядування. Зокрема це стосується і медицини. «Очевидно, коли кошти йдуть насамперед на інфраструктуру, на ті заходи, які стосуються місцевого самоврядування, там і відчувається покращення. Там, де функції перебрала  на себе держава, там мінус», – пояснює директор Інституту розвитку територій.

Не кращою є ситуація з обізнаністю громадян щодо процесу добровільного об’єднання громад. Добре знають про такий рух 12% опитаних, «щось чули» більше половини (57%), нічого про це не знають 26%.

Серед мешканців об’єднаних громад переважає думка, що це об’єднання ніяк не відобразилося на умовах їхнього життя (так вважають половина опитаних), тоді як 37% відчули покращення умов життя, частка тих, хто відчув погіршення, склала 10%.

Реформа децентралізації повинна була б надати мешканцям регіонів більше можливостей впливати на місцеву владу. «У серпні 2016 року таких, хто вважав, що може впливати на місцеву владу, було 13%, у 2017 році – 16%, і зараз – 18%. Більшість же стверджує, що впливати не може», – визнає директор фонду «Демократичні ініціативи» Ірина Бекешкіна.

Але брати участь в управлінні своїм населеним пунктом готові всього лише близько третини опитаних. Голосувати на виборах до органів місцевого самоврядування мають намір 46%, але балотуватись висловлюють бажання значно менше – 8,6%. Брати участь у громадських роботах з благоустрою готові 17%, у засіданнях місцевого самоврядування – 10,3%, у діяльності громадських рад при органах влади – 8,2%, і ще менше готові залучатися до вуличних акцій (7,2%). Третина (29,2%) не планує долучатися до будь-яких ініціатив.

Адміністративно-територіальна реформа в Україні стартувала у квітні 2014 року. Тоді її обличчям став Володимир Гройсман

Проблемні області

Якщо у Запорізькій, Житомирській, Дніпропетровській та Хмельницькій областях кількість об’єднаних територіальних громад росте, то у Київській та Закарпатській областях процес загальмовано.

У столичному регіоні об’єднання громад відбувається дуже повільно.

Марія Пальчук, радник з питань децентралізації Київського Центру розвитку місцевого самоврядування (ЦРМС), стверджує, що основна перешкода, з  якою стикаються органи місцевого самоврядування в Київській області, це  «бетонна стіна» неготовності регіональної влади підтримувати цей процес через неймовірну кількість центрів політичного впливу. Експерт упевнена: Київська область «перебуває в тіні політичних інтересів і національного рівня».

Коли органи місцевого самоврядування ухвалюють рішення щодо добровільного об’єднання, обласна адміністрація повинна надати висновок щодо відповідності проектів рішення законам України та Конституції. Але часто схвальний висновок Київська ОДА не надає.

«Коли депутати, які представляють Київську область у Верховній Раді, дають добро на об’єднання громад, то обласна державна адміністрація дає дозвіл на її утворення. Якщо депутат у парламенті не підтримує утворення тієї чи іншої громади в Київській області, то в районній чи обласній державній адміністрації будуть робити все, аби об’єднання не відбулось», – пояснює ситуацію «Главкому» Пальчук.

Є проблема в об’єднанні громад і у передмістях столиці, особливо у тих населених пунктах, які межують зі столицею. Це насамперед стосується Києво-Святошинського, Броварського, Бориспільського районів.

«Основний ресурс тих сіл і селищ, які межують з Києвом, – дорога земля. І якщо дві сільські ради об’єднаються в одну, то одна з них втратить можливість на свій розсуд розподіляти ділянки: продавати їх або надавати у власність. Ніхто такої можливості втрачати не хоче», — констатує Марія Пальчук.

З цієї причини не змогли домовитись про об’єднання Підгірцівської та Ходосівської сільські ради, хоча представники громади ініціювали процес об’єднання. Не змогли домовитись про утворення ОТГ і сільські ради Чабанів, Гатного, Віти Поштової.

Щодо Закарпаття, то процес там затягується через те, що етнічні меншини намагаються сформувати громади за національною ознакою. Через це їхня структура може не відповідати загальним правилам об’єднання.

Крім того, проти об’єднання територіальних громад в регіоні виступає обласна адміністрація, зокрема її очільник Геннадій Москаль. Керівник області навіть  звертався до Верховного суду України з проханням скасувати окремі положення закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Верховний суд відмовив Москалю у відкритті провадження, але темпи утворення ОТГ в Закарпатській області досі низькі: в області утворено лише шість нових громад.

Яна Степанковська